Em 20 de fevereiro de 2025, o Supremo Tribunal Federal decidiu que é constitucional o município autorizar sua Guarda Municipal a exercer ações de segurança urbana, inclusive policiamento ostensivo e comunitário. A decisão foi tomada no Recurso Extraordinário 608588, com repercussão geral reconhecida (Tema 656), e o acórdão foi publicado em 22 de agosto de 2025.
Por que isso importa para a sua prova
Repercussão geral significa que as demais instâncias da Justiça devem seguir o entendimento do STF nos casos que discutem as atribuições das guardas municipais. Quando o julgamento terminou, havia 53 ações sobre o tema paradas no próprio Supremo, aguardando essa definição. Para quem vai prestar concurso de GCM, o efeito é direto:
- É jurisprudência recente e de repercussão geral. Bancas cobram tese fixada com preferência, porque o texto é curto, fechado e fácil de transformar em alternativa.
- Conecta três frentes do edital num único tema: Direito Constitucional (arts. 144 e 129 da Constituição), Direito Administrativo e o Estatuto Geral das Guardas Municipais.
- A versão da tese que mais circula está incompleta. Quase todos os resumos param no controle externo do Ministério Público e cortam a última frase — a que exige que a lei municipal respeite as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional. É exatamente ali que a alternativa errada costuma ser montada.
O que o STF decidiu no RE 608588
O caso começou em São Paulo. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo havia declarado inconstitucional o dispositivo da Lei Municipal nº 13.866/2004 que permitia à Guarda Civil Metropolitana fazer policiamento preventivo e comunitário e prisões em flagrante. O entendimento do TJ-SP era o de que o Legislativo municipal tinha invadido competência do Estado ao legislar sobre segurança pública.
A Câmara Municipal de São Paulo recorreu ao STF, e o Supremo deu provimento ao recurso, por maioria, declarando constitucional o art. 1º, inciso I, da Lei 13.866/2004 — tanto na redação original quanto na dada pela Lei Municipal nº 14.879/2009. Relator: ministro Luiz Fux.
No voto, o relator destacou que o STF já tinha entendimento firmado de que as guardas municipais integram o Sistema de Segurança Pública, ao lado das polícias Civil e Militar, e que a competência para legislar sobre a atuação dessas corporações não é apenas da União e dos Estados, mas também dos municípios.
A tese do Tema 656, na íntegra
Esta é a parte que vale memorizar em texto literal:
“É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.”
O texto acima é o da certidão de julgamento da sessão de 20 de fevereiro de 2025. A notícia publicada pelo próprio STF traz uma redação com pequena diferença — “policiamento ostensivo comunitário”, sem o “e”. O texto que vincula é o do acórdão.
A tese tem cinco comandos. Separe-os, porque cada um deles pode virar uma questão:
- Autoriza o exercício de ações de segurança urbana pelas guardas municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário.
- Impõe respeito às atribuições dos demais órgãos de segurança pública do art. 144 da Constituição.
- Exclui qualquer atividade de polícia judiciária.
- Submete a atuação ao controle externo do Ministério Público, nos termos do art. 129, VII, da Constituição.
- Limita a lei municipal: ela deve observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional (art. 144, § 8º).
O que a Guarda Municipal pode fazer
- Integrar o Sistema de Segurança Pública, ao lado dos órgãos do art. 144 da Constituição.
- Fazer policiamento ostensivo e comunitário no território do município, quando houver lei municipal que assim disponha.
- Agir diante de condutas lesivas a pessoas, bens e serviços.
- Realizar prisão em flagrante.
O último item merece atenção porque é onde a leitura apressada erra. A prisão em flagrante não aparece no texto da tese — ela consta do entendimento fixado conforme a divulgação oficial do julgamento e tem base legal própria: o art. 301 do Código de Processo Penal autoriza qualquer pessoa a prender quem for encontrado em flagrante delito e impõe esse dever às autoridades policiais e a seus agentes. Além disso, o art. 5º, XIV, da Lei nº 13.022/2014 determina que a guarda municipal encaminhe ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime quando possível e sempre que necessário.
O que a Guarda Municipal não pode fazer
- Exercer atividade de polícia judiciária. A tese é expressa: exclui qualquer atividade dessa natureza. Investigação criminal e apuração de infrações penais seguem sendo atribuição da Polícia Civil e da Polícia Federal.
- Sobrepor-se aos demais órgãos do art. 144. A palavra que o STF usou foi cooperação, não substituição.
- Atuar fora do que a lei municipal autoriza — e a lei municipal, por sua vez, não pode contrariar as normas gerais do Congresso Nacional.
E há um detalhe que as bancas gostam de cobrar isoladamente: as guardas municipais estão submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, previsto no art. 129, VII, da Constituição.
A Guarda Municipal está no art. 144 da Constituição?
Sim e não — e é aqui que muita gente perde ponto.
A guarda municipal não é um dos órgãos listados nos incisos do caput do art. 144. Esses incisos trazem a polícia federal, a polícia rodoviária federal, a polícia ferroviária federal, as polícias civis, as polícias militares e corpos de bombeiros militares e, desde a Emenda Constitucional nº 104/2019, as polícias penais federal, estaduais e distrital.
A guarda municipal aparece no § 8º do mesmo artigo: “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.”
Mesmo assim, ela integra o Sistema de Segurança Pública — não por estar no caput, mas por força do art. 9º da Lei nº 13.675/2018, que institui o Susp e o integra expressamente com as guardas municipais, e por força do que o STF decidiu na ADPF 995.
ADPF 995 e Tema 656 são decisões diferentes
Confundir as duas é erro comum, e distinguir uma da outra demonstra preparo.
Na ADPF 995, relatada pelo ministro Alexandre de Moraes e julgada em sessão virtual de 18 a 25 de agosto de 2023, o STF deu interpretação conforme a Constituição ao art. 4º da Lei 13.022/2014 e ao art. 9º da Lei 13.675/2018, declarando inconstitucionais todas as interpretações judiciais que excluíam as guardas municipais, regularmente criadas, do Sistema de Segurança Pública. A decisão transitou em julgado em 19 de outubro de 2023. Essa decisão tem matéria própria: Lei 13.022/2014 e ADPF 995, e o que integrar o sistema não garante.
No RE 608588, julgado em 2025, o Supremo foi um passo adiante: reconheceu a constitucionalidade da lei municipal que atribui à guarda o policiamento ostensivo e comunitário.
Uma forma simples de fixar: 2023 definiu que a guarda pertence ao sistema; 2025 definiu que ela pode patrulhar.
O limite das leis municipais: as normas gerais do Congresso
A última frase da tese remete ao art. 144, § 8º, da Constituição e às normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional. Na prática, isso significa a Lei nº 13.022/2014 — o Estatuto Geral das Guardas Municipais.
Vale saber que:
- O art. 2º define as guardas como instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, com a função de proteção municipal preventiva.
- O art. 3º lista os princípios mínimos de atuação, entre eles a proteção dos direitos humanos fundamentais, a preservação da vida, o patrulhamento preventivo e o uso progressivo da força.
- O art. 5º traz dezoito competências específicas, de zelar pelos bens municipais até atuar na segurança escolar e no trânsito.
- O Decreto nº 11.841/2023 regulamenta a cooperação das guardas municipais com os órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal.
Ou seja: o município pode legislar, mas dentro do desenho que o Congresso já traçou.
Houve divergência no julgamento?
Houve. O voto divergente foi do ministro Cristiano Zanin, acompanhado pelo ministro Edson Fachin. Para os dois, o recurso estava prejudicado, porque uma nova lei em vigor havia se sobreposto à norma invalidada pelo TJ-SP. Cada um chegou a apresentar uma tese própria, com limites mais estreitos para o policiamento ostensivo das guardas, e ambas ficaram vencidas. A ministra Cármen Lúcia estava ausente, justificadamente, e a sessão foi presidida pelo ministro Luís Roberto Barroso.
Não é necessário decorar todos os nomes. Saber que a divergência não questionava o mérito da atuação das guardas, e sim a subsistência do próprio recurso, já é mais do que a maioria dos candidatos sabe.
A decisão já é definitiva?
O mérito foi julgado e o acórdão está publicado, de modo que a tese já orienta as demais instâncias. Mas o processo não está encerrado: foram opostos embargos de declaração, com contrarrazões apresentadas em 1º de setembro de 2025, e o feito seguiu concluso ao relator em 2 de setembro de 2025 — última movimentação registrada na consulta processual.
Embargos de declaração, em regra, não mudam o resultado do julgamento, mas podem esclarecer ou ajustar a redação da tese. Antes da sua prova, vale abrir o andamento do RE 608588 no portal do STF e conferir se algo foi decidido depois desta data.
Como isso cai na prova
Esse tipo de decisão costuma aparecer de duas formas: cobrança da tese em texto literal e questões interpretativas que misturam o que a guarda pode e o que não pode. As quatro armadilhas mais previsíveis são:
- Trocar “excluída qualquer atividade de polícia judiciária” por alguma redação que autorize investigação criminal.
- Omitir o controle externo do Ministério Público ou atribuí-lo a outro órgão.
- Afirmar que a guarda municipal é um dos órgãos listados no caput do art. 144.
- Sugerir que o município tem liberdade plena para legislar, sem observar as normas gerais do Congresso Nacional.
Resumo relâmpago
| Pode | Não pode |
|---|---|
| Policiamento ostensivo e comunitário | Investigação criminal |
| Prisão em flagrante | Qualquer atividade de polícia judiciária |
| Proteger pessoas, bens e serviços | Substituir a Polícia Civil ou a Federal |
| Integrar o Sistema de Segurança Pública | Contrariar as normas gerais do Congresso |
- RE 608588 · Tema 656 · relator ministro Luiz Fux · julgado em 20/02/2025 · acórdão publicado em 22/08/2025.
- Fundamento constitucional: art. 144, § 8º. Controle externo: art. 129, VII.
- Norma geral do Congresso: Lei 13.022/2014, regulamentada em parte pelo Decreto 11.841/2023.
- Guarda municipal não está nos incisos do caput do art. 144 — está no § 8º.
- 2023 (ADPF 995): pertence ao sistema. 2025 (Tema 656): pode patrulhar.
Onde estudar esse conteúdo com profundidade
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Fonte: Supremo Tribunal Federal — RE 608588, Tema 656 da repercussão geral · Verificado em 19/08/2026 · Atualizado em 19/08/2026
